[案情]

原告：贾小聪，男，土家族，1988年1月27日出生，住桑植县澧源镇朱家台居委会刘家村。

被告：慈利县公安局。

法定代表人全际平，局长。

2006年12月8日, 贾小聪之父贾运祥因涉嫌非法经营罪，被张家界市公安局刑事拘留，羁押于慈利县看守所。同月31日，经张家界市检察院批准以涉嫌虚报注册资金罪逮捕，仍羁押于慈利县看守所。2007年2月25日，贾运祥在慈利县公安局看守所出现危急情况，经慈利县中医院抢救无效死亡。2007年2月26日，慈利县人民检察院委托张家界市正大司法鉴定所对贾运祥的死因进行鉴定，其鉴定结果为：“贾运祥双肺严重弥漫干酪坏死刑结核合并化脓性炎症，肺动脉巨大血栓及下腔静脉入心房处血栓形成导致肺缺血，右室流出道受阻，右室压力增高而导致的心源性猝死。”贾运祥死后，其善后事宜由慈利县公安局与死者亲属协商，支付了安葬费12000元。之后，贾小聪认为贾运祥的死亡是慈利县公安局看守所的违法行为所致，向慈利县公安局申请违法行为确认，并请求赔偿。慈利县公安局作出慈公确不受字（2007）第01号《申请确认不予受理通知书》。2007年7月2日，贾小聪向慈利县人民法院提起行政赔偿诉讼。贾运祥之女贾小艳书面放弃了行政赔偿的诉讼请求。

原告贾小聪诉称，父亲贾运祥的死是慈利县公安局没有尽到注意义务、有病没有给予及时治疗所造成，被告慈利县公安局应承担其全部的赔偿责任，故要求被告慈利县公安局支付死亡赔偿金、丧葬费420020元。

被告慈利县公安局辩称，公安局看守所工作人员已按照《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《看守所条例》）及相关规定履行了职责。贾运祥属正常的病理性死亡，公安局不应承担赔偿责任。应依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定申请赔偿，且看守所依法履行的监管职能是依据《中华人民共和国刑事诉讼法》授权的职能，属刑事司法行为，而不是行政行为，原告对被告的刑事司法行为提起行政诉讼，不符合法律规定，法院应依法驳回原告的起诉。

[审判]

慈利县人民法院经审理认为，根据《看守所条例》第二条第一款、第二十六条之规定，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留人犯的机关，人犯患病应当给予及时的治疗。这是法律赋予看守所的法定职责。本案中，贾运祥因涉嫌虚报注册资金罪被逮捕后羁押于慈利县看守所，其人身自由受到限制，贾从被羁押时起，慈利县公安局就负有保护其生命健康以及在生病后及时救治的义务。贾运祥在看守所患病期间，慈利县公安局对贾运祥的病情没有给予及时有效的救治，致其死亡，属不履行法定职责的行为，其行为违法。由于其违法行为而造成的损害，应当承担其赔偿责任。又依据1991年6月7日公安部《关于看守所使用戒具问题的通知》“对被押解、提讯、出庭受审或者出所就医等途中的人犯，需要戴戒具的，可以使用戒具”之规定，慈利县公安局看守所认为贾运祥就医应当戴上戒具，是可以依照职权为其戴上戒具的。看守所以贾运祥不愿戴戒具而放弃对其病情的检查和治疗，又以其为理由，认为看守所履行了其法定职责，其理由不能成立。肺结核病属慢性疾病，贾运祥本人收押时，不如实反映自己的身体状况，只说自己患有支气管炎，当看守所发现其患有疾病，带其去医院检查时，不愿戴戒具，不配合看守所的工作，而延误了对病情的治疗，致使病情恶化，导致了死亡后果，自己也负有一定的责任。应减轻被告慈利县公安局的赔偿责任。《看守所条例》第三条：“看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒看守，保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行”的规定，看守所行使的是一种对人犯实行看管的行政管理职能，并非有刑事侦查、检察起诉以及审判职能，慈利县公安局辩称的“看守所行使的是刑事司法职能”的辩论意见没有法律依据，应不予支持。遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款（五）项，第六条第二款、第七条第一款，第二十五条第一款，第二十七条第一款（三）项以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条之规定，判决:一、被告慈利县公安局在贾运祥患病后，未及时有效的治疗贾运祥的疾病而致其死亡的行为违法。二、被告慈利县公安局赔偿原告贾小聪之父贾运祥死亡赔偿金、丧葬费共计294014元，已付12000元，其余282014元，限判决生效后十五日内付清。

慈利县公安局不服一审判决提起上诉称：1、原审法院所认定的本局对贾运祥的病情没有给予及时有效的救治，而致其死亡的事实与实际不符。2、原审法院认为本局看守所履行的是行政职能的定性错误，看守所对犯罪嫌疑人的看管是一种刑事诉讼的职能，因此原审法院将本案定性为行政赔偿是错误的。3、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原审原告贾小聪的起诉。

被上诉人贾小聪辩称：上诉人称已尽到了看守救治义务与事实不符；看守所履行职责依据的是看守所条例，该条例是行政法规，因此依据行政诉讼法的规定可以作为行政案件审理，原审判决正确，请求法院驳回上诉，维持原判。

张家界市中级人民经审理认为，本案争议的焦点是慈利县看守所是否依法履行了法定的救治义务以及由此引起的是行政赔偿还是刑事赔偿。第一、上诉人所属的慈利县看守所没有依法履行法定的救治义务，是导致贾运祥死亡的主要原因，上诉人慈利县公安局依法应当承担相应的法律责任。从本案的事实来看，慈利县看守所未尽到救治义务主要表现在：其一、慈利县看守所未按规定配备医务人员，既违反了《看守所条例》第六条“（看守所）根据工作需要，配备看守、管教、医务、财务、炊事等工作人员若干人”和《中华人民共和国看守所条例实施办法》（试行）（以下简称《条例实施办法》）第三条“看守所应当配备医务人员”的规定，又由于无专职的医务人员，导致不能对其监管的在押人员的身体状况进行科学有效的跟踪管理，是造成贾死亡的原因之一。其二、慈利县看守所多次错过救治贾运祥的机会，致使贾运祥未能得到及时救治。贾运祥入所不久，看守所即已知道贾患病的情况，但看守所仅仅因贾拒绝戴镣铐去医院就放弃带贾去医院检查；2007年2月8日，看守所研究决定带贾去医院检查病情，但此后在长达半个多月的时间里却未予落实；2月25日，贾病情恶化经医院检查确诊为严重肺结核病后，看守所依然未按规定和医院的建议将其转诊和隔离治疗。看守所的上述行为，违反了《看守所条例》第二十六条 “人犯患病，应当给予及时治疗”和《条例实施办法》第三十一条“对患病的人犯要及时治疗，人犯服药，看守干警要在场监视，发现人犯患有传染病要立即隔离治疗”的规定。因此，慈利县看守所在贾运祥入所患病期间，对贾的病情未依法给予积极、及时、有效的救治，属不履行法定职责的行为，应确认违法。另根据《看守所条例》第五条“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖”的规定，上诉人慈利县公安局作为看守所的法定管辖机关，应当承担违法后果和赔偿责任。

第二、本案应定性为行政赔偿而非刑事赔偿。看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关；被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。从看守所的职能和任务来看，看守所主要有两项监管职能，一项是对未决犯的监管，一项是对已决犯的监管。从看守所执行的规定和其监管行为的性质来看,对未决犯的监管，看守所执行的是《看守所条例》和《条例实施办法》的规定，其执法依据是行政管理方面的法规和规章，行为性质是行政管理行为，而不是依照刑事诉讼法的明确授权实施的刑事司法行为；对已决犯的监管，则是执行有关对已决犯管理的法律规定，主要的执法依据是《中华人民共和国监狱法》，行为性质是一种监狱管理（刑事司法）行为。本案中的死者贾运祥因涉嫌虚报注册资本罪被逮捕，羁押于慈利县看守所，属于未决犯,应执行《看守所条例》和《条例实施办法》的规定。因此，对贾运祥的监管，慈利县看守所履行的是行政管理职权而不是监狱管理职权，慈利县看守所及其工作人员在行使行政管理职权过程中因违法行政造成公民死亡的，受害人依法有取得行政赔偿的权利。

原审判决认定事实清楚，适用法律和定性准确，程序合法。上诉人慈利县公安局提出的原审判决认定事实和定性错误、被上诉人贾小聪的起诉不属于人民法院行政审判受案范围的上诉观点，与事实和法律法规的规定不符，不予采纳。原审判决充分考虑了死者贾运祥生前自身的过错，判令上诉人慈利县公安局承担百分之七十的赔偿责任，赔偿的项目、标准正确，责任划分合理，应予以维持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案有如下问题需要解决：

一是本案应定性为行政赔偿还是刑事赔偿的问题。这也是本案中最重要的争议焦点。《国家赔偿法》规定了两种不同的国家赔偿，即行政赔偿和刑事赔偿。行政赔偿是国家行政机关及其工作人员在行驶行政职权过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害而应承担的赔偿责任。刑事赔偿则是行驶侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行驶职权过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害而应承担的赔偿责任。对两种不同性质的国家赔偿《国家赔偿法》规定了两种不同的赔偿程序，对某一具体赔偿案件赔偿性质的不同认定往往会导致不同的裁判结果。两种不同的国家赔偿主要的区别在于行驶职权的机关和行驶职权的性质的不同。但实践中有的机关的性质难以认定。如本案中看守所所属的公安机关。公安机关是负责国家公共安全事务的管理机关，法律赋予了公安机关行政和司法的双重职能。它既是公安行政管理的行政机关，又是负责刑事案件的侦查、预审等的刑事侦查机关。公安机关刑事侦查主体和行政主体的双重身份，带来了从行为主体上识别其行为性质的困难，本案情形即是如此。那么本案中公安局下属的看守所的行为性质究竟如何认定？当然应作全面分析。《看守所条例》第二条规定，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留人犯的机关；被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。第三条同时规定，看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒看守，保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行。因此，看守所的主要职能是羁押未决犯，对未决犯进行教育和管理。至于对已决犯的执行，本身应该是监狱的职权，只是为了方便才对余刑不足一年的已决犯交由看守所监管。从上述规定来看，看守所没有《刑事诉讼法》第二章规定的刑事侦查职能，不是行驶刑事侦查职能的机关，只是有时代行部分监狱监管职权。它执法的依据是《看守所条例》、《条例实施办法》等国务院制定的行政管理方面的法规和规章，行驶的是行政管理职能。本案中的死者贾运祥因涉嫌虚报注册资本罪被逮捕，羁押于慈利县看守所，不是已决犯,慈利县看守所行驶的不是监狱管理职能，更不是行驶刑事侦查职能，而应该是行政管理职能。而慈利县看守所及其工作人员在行使行政管理职权过程中因违法行政造成公民死亡的，受害人依法有取得行政赔偿的权利，因此本案应定性为行政赔偿。一二审法院的认定是正确的。

二是本案慈利县公安局是否应当承担行政赔偿责任的问题。根据最高人民法院法释[2001]23号批复的规定，对于公安机关不履行法定职责，造成公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的应当承担行政赔偿责任。本案中慈利县公安局没有依法履行法定的救治义务，是导致贾运祥死亡的主要原因，慈利县公安局依法应当承担相应的行政赔偿责任。

从本案的事实来看，慈利县看守所未尽到救治义务主要表现在：其一、慈利县看守所未按规定配备医务人员，既违反了《看守所条例》第六条“（看守所）根据工作需要，配备看守、管教、医务、财务、炊事等工作人员若干人”和《条例实施办法》第三条“看守所应当配备医务人员”的规定，又由于无专职的医务人员，导致不能对其监管的在押人员的身体状况进行科学有效的跟踪管理，是造成贾死亡的原因之一。其二、慈利县看守所多次错过救治贾运祥的机会，致使贾运祥未能得到及时救治。贾运祥入所不久，看守所即已知道贾患病的情况，但看守所仅仅因贾拒绝戴镣铐去医院就放弃带贾去医院检查；2007年2月8日，看守所研究决定带贾去医院检查病情，但此后在长达半个多月的时间里却未予落实；2月25日，贾病情恶化经医院检查确诊为严重肺结核病后，看守所依然未按规定和医院的建议将其转诊和隔离治疗。看守所的上述行为，违反了《看守所条例》第二十六条 “人犯患病，应当给予及时治疗”和《条例实施办法》第三十一条“对患病的人犯要及时治疗，人犯服药，看守干警要在场监视，发现人犯患有传染病要立即隔离治疗”的规定。因此，慈利县看守所在贾运祥入所患病期间，对贾的病情未依法给予积极、及时、有效的救治，属不履行法定职责的行为，应确认违法。另根据《看守所条例》第五条“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖”的规定，慈利县公安局作为看守所的法定管辖机关，应当承担违法后果和赔偿责任。

本案中还有两点需要注意，一是对贾运祥的死贾运祥自身也有一定的责任，应相应减轻慈利县公安局的赔偿责任。肺结核病属慢性疾病，贾运祥本人收押时，不如实反映自己的身体状况，只说自己患有支气管炎，当看守所发现其患有疾病，带其去医院检查时，不愿戴戒具，不配合看守所的工作，而延误了对病情的治疗，致使病情恶化，导致了死亡后果，自己也负有一定的责任。慈利县法院判决贾运祥自己承担30％的责任是正确的。二是根据国家赔偿法的规定，申请国家赔偿以违法行为的确认为前提，人民法院在审理国家赔偿案件中，不能没有违法行为的确认而直接判令赔偿。本案中，赔偿义务机关慈利县公安局未确认慈利县看守所的行为违法，法院在判决中，应该首先对慈利县看守所的行为是否违法作出认定，之后才能决定是否赔偿。慈利县法院在第一次的审理中，未确认违法而直接作出赔偿判决属于程序违法，张家界市中级人民法院因此裁定发回重审是正确的。

提供单位：中院行政庭

编写人：覃恩赐、彭斌韬